在中国建立普惠式金融服务的主要任务，就是为传统金融机构服务覆盖不到的小农户和贫困地区提供享受金融服务的机会。最近，浙江丽水农村金融试点便是推动农村普惠金融的新里程碑。

　　改革的成绩与不足

　　与十年前相比，我国农村金融已经有了显著改善。最近，笔者到山西、内蒙、成都等地调研，尽管那里的农村金融发展还不尽如人意，但是，农信社、邮储银行、村镇银行、农业银行(2.58,0.00,0.00%)以及小额贷款公司等各种机构的业务已深入到了乡村，并形成一定的竞争格局。需要融资的农民，至少是农业大户，已经有一定的融资选择机会。而几年前，这些地区的农户在这些机构中几乎贷不到款。

　　从宏观层面上看，农信社的改制与农商行的发展，使农信社的不良贷款大大减少；农村金融机构在很多省市都成了当地最大的，甚至是利润最高的金融机构。根据银监会的最新资料，截至2012年6月末，金融机构农户贷款余额34840亿元，比2007年末增长160%，占涉农贷款的比例达21.4%。最近，银监会对农村金融又接连推出好几项新政，从农村中小金融机构进入社区，到实施阳光信贷工程、富民惠民金融创新工程，再到农户贷款的管理都做出了一系列新的规定。这标志着新一轮的农村金融发展与改革正在酝酿中。

　　尽管我国农村金融已经有了巨大改变，但在普惠性方面还有很长路要走。

　　对于需求金额较少，又没有什么抵押品的小农户以及贫困地区的农户，尽管各个金融机构也采取了信用村、信用户、惠农卡、五户联保、公务员担保等各种方式来解决小农户贷款的问题，但往往是开始时轰轰烈烈，规模一大就难免出点问题。对于这些机构，上述项目本来就如同鸡肋，一旦出了点问题，正好有借口大幅缩减规模，直到剩下一个架子摆在那里。对于小农户来说，通常是发卡、评户时的声势不小，但等真需要钱时，则面临各种新规定和繁杂的手续，最后真正得到贷款的并不多。

　　核心问题还是老问题：给小农户发放小额贷款不赚钱，或者说是没有贷给龙头企业、农业大户赚的钱多。在贷款规模有限、人手有限的情况下，特别是在商业利益、机构绩效考核的压力下，小农户贷款被挤压是不可避免的事。

　　因此，如何加强普惠性是农村金融改革的重点和难点。

　　如何加大普惠性？

　　要加强农村金融的“普惠”性，就要建立一些新机制，推着、拉着、逼着农村金融机构为小农户服务。笔者建议：

　　首先，要重建草根的农村合作金融体系。目前的农村信用社已经大体上脱离了真正的合作机制，现有农信社中的大部分将会组建成股份制的农村商业银行。一部分机构即使还保留农村信用社的牌子，其股权机制也将通过引进新的优质股东，从资格股向投资股转化，失去了合作金融的内核。

　　从日、韩、中国台湾等地的农村发展经验来看，农村不但需要商业化的金融机构，也需要能扎根于基层的真正的农村金融合作机构。小农户数量大，情况复杂，很多农户住家偏远，商业化的农村金融机构的信息采集与运营成本太高。因此，重构草根的合作金融机构与体系，应该被决策者提到农村金融改革的议事日程上。

　　这些农民自己组织、自己管理的新合作信用社，能够起到金融服务零售机构的作用，由它们直接对接小农户提供金融零售服务。改制后的农村商业银行等现有农村金融机构，则可以给这些农民信用合作社批发存款与贷款。

　　然而，对这样的农村资金合作组织要进行严格的监管。最近江苏灌南县四家农民资金互助合作社上亿元资金被挪用一案表明，即使是农村合作组织，也要有规范的运营规则，也要有严格的外部监管。对这些问题，我们是因噎废食，一出问题就把农村合作资金组织都关掉，还是建立一个严格的监管制度与机构，让其健康发展，是两种截然不同的态度。

　　一些人总以基层监管能力不足的理由来阻止草根农村金融机构的发展。笔者的观点是，如果监管不足已成为阻碍农村普惠式金融发展的因素，有关部门就应该在基层增加监管人手，同时加强对他们的培训，以提升监管能力。不能因为一个县缺几个金融监管人员，就让几十万农民享受不到金融服务。这个问题已经探讨多年，不应再拖延下去。

　　第二，引进一些民间以扶贫、支农为目的的社会投资型的小额贷款机构与社会公益机构。国际与国内的经验都证明，对于普惠式金融，不能完全依靠商业机构。

　　一批学者和企业家正在山西省永济市与成都市大邑县进行不以盈利最大化为目标的小额贷款公司试验。贷款客户全部为农户，贷款金额少则一两千元，最多三万元。类似的机构已在一些地方存在了很长时间。

　　但此类机构的进一步发展却遇到瓶颈。

　　一是后续资金不足。其成立时大多由国际组织或地方政府提供部分启动资金，此后便很少能从这些资助者中得到持续投资，而其又缺乏从其他金融机构得到批发贷款的机会。

　　二是存在税收歧视。尽管小额贷款公司从事的是金融业务，但却要按一般公司标准上税，从而加大了税务负担。目前，各地对商业银行、农信社、邮储银行等从事小农户贷款业务提供了很多扶持政策，但对同样从事这些业务的小额贷款公司和公益机构却没有优惠。

　　三是不能利用现有的征信系统。这些机构的贷款资料不能进入国家的征信系统，它们也不能通过征信系统查询贷款客户的资料。这就大大增加了其信贷业务的调查成本。

　　经过十多年的考验，这些公益性与准公益性的小额贷款机构能够在没有很多政策支持，甚至是没有名份的条件下，艰难地活下来，这说明其提供的服务契合了农村的实际金融需求，它们的模式与机构是很有生命力的。因此，在国家金融体系建设中，应可以考虑由它们去承担一部分(特别是那些商业银行不愿意参与的)贫困地区小农户贷款的零售业务，可以通过农村金融机构给其批发贷款的合作方式进行。比如，通过招标的方式，由商业银行或国家开发银行给运营好的小额贷款公司提供批发贷款，必要时国家可对贫困地区与贫困户的贷款给予部分担保。

　　第三，对从事小农户贷款的农村金融机构，国家应给予更多的政策优惠。经济学理论告诉我们，市场不是万能的，在一些领域有市场失败。而小农户贷款、贫困地区的金融， 就是市场机制不灵的领域， 需要政府一定程度的有效干预。

　　要先解决农村金融机构在扩大小农户贷款时会增加不良贷款率的后顾之忧。在计算银行的不良资产率时，可以考虑把小农户贷款与其他贷款的不良率用不同的方法分别计算。同样，如果能在贷款额度、存款准备金、存贷差等方面对小农户贷款“网开一面”，与银行的其他贷款分开处理，也可以减少银行对小农户贷款的顾虑。

　　然后为鼓励农村银行多向小农户贷款，还应该加快建立小农户贷款风险补偿基金、制定风险补偿发放的规则。加入一些激励机制、补贴机制，就能使农村银行有更多的内在动力来扩大对小企业的贷款。

　　第四，采用一定的行政手段，把对小农户贷款确立为金融企业应该履行的一部分社会责任。在泰国、印度等国就有这样的规定，金融机构要把一定比例贷款贷给农户等。当然，这一政策的制定要经过认真调研，使之在企业可承受的范围内。

　　此外，监管机构应严格检查，保证每个机构都严格执行相关政策。可以考虑建立每季度或每半年一次的信息公开与评比制度，通过社会的压力，形成银行间的竞争。

　　第五，以创新模式加快村镇银行的发展。我国推动普惠型金融发展的另一个重要机构是村镇银行。由于目前规定村镇银行成立时需要一家商业银行作为大股东牵头，故其发展规模受到很大限制。很多商业银行并不看好这一领域，只是象征性地办几家，以应付上级检查。

　　最根本的办法是取消现有金融机构当大股东的限制。为了防范风险，可以从具备三年规范操作记录、不良率低、真正服务农户的优秀小额贷款公司中以及担保公司中挑选一些机构升格成村镇银行。有了这样的正向激励机制，农村小额贷款公司可获得更快发展。

　　最后，要加快普惠型农业保险的发展。目前，我国农业保险仍以商业性保险公司为主体。但由于给小农户提供农业保险的高成本、低收益与商业保险公司追求利润率的市场化原则相悖，商业保险机构大多积极性不高。因此，应考虑由国家组建一些不以营利为目的的政策性农业保险机构，进行农业保险的产品设计、管理和经营。此类机构应遵循政府主导和管理、市场化经营的运作模式，支持与监督基层农业保险机构，并作为最后保险人接受基层保险机构的分保。同时，应把信用合作机构、小额贷款机构等农村金融机构动员起来，承接商业及政策性农业保险的零售工作。

　　中央财政与地方财政则要加大对农业保险保费的补贴。对小农户的农业保险，与小农户贷款一样，给予特殊补贴；对从事小农户保险的机构与险种，在补贴、税收、再保险上都要给予特殊的优惠安排。

　　作者为国务院参事、友成基金会常务副理事长